אתמול פורסםפ דוח מבקר המדינה בנושא ההיערכות הלאומית בתחום המיחשוב והסייבר בכלל והבינה המלאכותית בפרט נכון לחודש נובמבר 2024. ​בחודשים יוני 2023 – מרץ 2024 בדק משרד מבקר המדינה את ההיערכות הלאומית בתחום הבינה המלאכותית, את דירוגה הבין-לאומי של ישראל בתחום זה ואת פעולות הממשלה ומשרדי הממשלה לקידום תוכנית לאומית לבינה מלאכותית. הביקורת נעשתה במשרד החדשנות, ברשות החדשנות, במשרד הביטחון, בוועדה לתכנון ולתקצוב, במשרד האוצר ובמטה לביטחון לאומי במשרד ראש הממשלה. בדיקות השלמה נעשו במערך הדיגיטל הלאומי שבמשרד הכלכלה והתעשייה. 

נתוני מפתח

• אסטרטגיה לאומית: אין בישראל אסטרטגיה לאומית ארוכת טווח או תוכנית אב כוללת בתחום הבינה המלאכותית.
• תקציב: הממשלה אישרה תקציב של כמיליארד ש"ח בשתי פעימות, אך מרביתו טרם מומש; התקציב הוא כחמישית מהמלצת ועדת תל"ם.
• מעמד בינלאומי: ירידה בדירוגי ישראל במדדים הבינלאומיים Tortoise ו-Oxford.
• יישום תקציבי: 40% מתקציב הפעימה הראשונה מומש, רק 11% בתחום מחשוב-על, 55% בתחומי ההון האנושי, ו-76% בתחום עיבוד שפה טבעית.

תמונת מצב

• העדר גורם ממשלתי מתכלל: היעדר גוף מרכזי המוביל את תחום הבינה המלאכותית.
• נסיגה בדירוג הבינלאומי: ישראל ירדה בדירוג העולמי בתחום הבינה המלאכותית.
• אסדרה: אין הסדרה משמעותית של התחום למרות הסיכונים הקיימים.
• מחשוב עתיר ביצועים: יש מחסור בתשתיות מחשוב-על הכרחיות.
• תשתית לאימון מודלים גדולים: פרויקטים בתחום זה לא מומשו במלואם.
• עיבוד שפה טבעית: קיימים פערים טכנולוגיים בשפה העברית והערבית.
• הון אנושי: חסרים אנשי סגל מיומנים בתחום.

עיקרי המלצות מבקר המדינה

1. הובלת מדיניות הממשלה בתחום: משרד החדשנות יגבש תוכנית אסטרטגית לאומית, כולל חזון ואבני דרך.
2. שיתוף פעולה לקידום תשתית מחשובית: קידום חתימת הסכמים ליישום תשתית מחשובית מתקדמת.
3. פיתוח מודל שפה גדול בעברית וערבית: קידום הפרויקט בשיתוף רשות החדשנות, מפא"ת ומערך הדיגיטל.
4. תמיכה באקדמיה: בחינת פתרונות להגדלת מספר החוקרים באקדמיה בתחום.
5. בקרת חלוקת מלגות: הפעלת מנגנוני בקרה לניתוח הנתונים ולהערכת יעילות חלוקת המלגות בתחום.

הדוח מציין את הצורך בהובלה ממשלתית ובתשתיות מתקדמות לקידום ישראל בתחום הבינה המלאכותית, תוך התאמת התחום לצורכי האקדמיה והתעשייה.

ההובלה המדעית והטכנולוגית של מדינת ישראל היא אחד מעמודי התווך של ביטחונה הלאומי, חוסנה הכלכלי ורווחת אזרחיה. הובלתה של ישראל בתחומים אלו היא דרך אסטרטגית לפצות על היעדר משאבים טבעיים ועל משאבי אנוש מצומצמים ביחס למדינות אחרות בעולם. מהפכת הבינה המלאכותית כבר איננה טכנולוגיה עתידנית – היא טכנולוגיית ליבה חדשנית המשפיעה בהדרגה על מרבית היבטי החיים בהווה ואף תופסת מקום מרכזי ומשמשת מוקד לתחרות בזירה הבין-לאומית במגוון תחומים, ובהם : מדע, כלכלה, תעשייה, ביטחון, בריאות, חינוך ותעסוקה.

דוח זה מצביע על כך כי אף שמדינת ישראל זיהתה כבר בשנת 2018 כי התחום הטכנולוגי מצוי בפתחה של מהפכה של ממש, ואף שראש הממשלה הבין את ההכרח שבהכנה וביישום של תוכנית לאומית מקיפה וכוללת בנושא, הרי שמאז לא השכילה הממשלה להוביל וליישם מהלכים לאישור תוכנית לאומית רחבה, כוללת וארוכת טווח ולהעלותה לנתיב של יישום ממשי, תוך קיום בקרה שוטפת שתבטיח את מסלול ההתקדמות הנחוץ. ובפועל מיצובה של ישראל בממדים הבין-לאומיים נשחק.

נמצא כי על אף החלטת ראש הממשלה משנת 2018 לאשר את הקמת "המיזם הלאומי", ואף שוועדת תל"ם, ועדה בדיקה מקצועית שמונתה לבחינת ההאצה הנדרשת להתפתחות תחום הבינה המלאכותית,קבעה בשנת 2020 כי קיומה של תוכנית לאומית בתחום הבינה המלאכותית ומדע הנתונים קריטי וחיוני לחוסנה של מדינת ישראל, נכון לשנת 2024 לא קיימת תוכנית לאומית מאושרת ומתוקצבת על ידי הממשלה. תחת זאת, בשנים 2018 – 2023 גובשו שתי תוכניות מרכזיות לקידום התחום ברמה הלאומית – "המיזם הלאומי" ותוכנית ועדת תל"ם – אך תוכניות אלה נזנחו או קודמו באופן חלקי ביותר. בביקורת עלה כי גם הסיכום בשנת 2021 בין ראש המל"ל לשרת החדשנות דאז כי יוענקו למשרדה אחריות וסמכות כוללות לניהול התוכנית הלאומית ולתכלול פעולות הממשלה בנושא, סיכום שעוגן בהחלטת הממשלה, לא יושם. נוסף על כך עלה כי התוכנית הלאומית שגובשה על ידי משרד החדשנות נותרה בגדר "אות מתה" וכי מאז חילופי הממשלה בדצמבר 2022, משרד החדשנות לא ראה עצמו מחויב למינוי האמור אלא לקידום תחומים ספציפיים בלבד.

יוצא אפוא כי כשש שנים לאחר שהתקבלה החלטת ראש הממשלה ולמרות העובדה שטכנולוגיית הבינה המלאכותית מתקדמת בקצב מהיר בזירה הבין-לאומית, לא קיימת בישראל אסטרטגיה לאומית ארוכת טווח, והממשלה לא אישרה תוכנית אב כוללת ופרטנית ליישום. אישור הממשלה של תוכניות בתחום לאורך השנים התבצע בפעימות, מימושן איטי, חסר ואינו עומד בלוחות הזמנים שנקבעו. כמו כן, עקרונות המדיניות, הרגולציה והאתיקה בתחום הבינה המלאכותית שגיבשו משרד החדשנות ומשרד המשפטים טרם אושרו בממשלה ולפיכך אף לא עוגנו רבדים חיוניים בחקיקה או באסדרה סקטוריאלית.

ניתן אפוא לקבוע כי המדינה איתרה את הצורך במועד וניתחה אותו, ואולם זה כמה שנים היא אינה צולחת את שלבי קבלת ההחלטות ההכרחיות לנוכח הצורך ואת שלבי יישומן.

כדי לשמר את עליונותה הטכנולוגית והמדעית של ישראל בתחום הבינה המלאכותית, שהוגדר כבעל עדיפות לאומית, על משרד החדשנות, להוביל את מדיניות הממשלה בתחום ולפעול בהתאם להחלטת הממשלה ולסיכום של השרה דאז עם המל"ל. במסגרת זו עליו להשלים את גיבוש התוכנית האסטרטגית הלאומית שהחל בהכנתה כבר בשנת 2022. על תוכנית זו לכלול, בין היתר: חזון, אבני דרך, תוכנית פעולה מפורטת הכוללת הגדרה של הגורם הממשלתי האחראי לכל כיוון פעולה, לוחות זמנים למימושה ותוכנית תקציבית התואמת לתוכנית שתיקבע. כמו כן על המשרד לקבוע מתווה הן לבחינה עיתית של מידת העמידה של התוכנית ביעדים שנקבעו בה, והן לבחינה פרטנית של כיווני הפעולה שהוגדרו בה ובכלל זה עליו לעדכנם במידת הצורך. במסגרת זו עליו לבחון בין היתר את המבנה הניהולי הקיים למימוש הפעימות שאושרו בהחלטות הממשלה, הפועל במועד סיום הביקורת באופן וולונטרי וללא סמכויות תקציביות.

בעת הזו נדרש ממשרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה לממש את אחריותו ובאופן זה תקוים החלטת הממשלה כלשונה. הובלה ברורה של תוכנית לאומית משמעותית הכרחית לשמירה על יכולותיה הטכנולוגיות ועל יתרונה היחסי אל מול יתר מדינות העולם. כל סטייה מנתיב היישום האמור של ההחלטה יחייב עדכון של הממשלה בנושא לצורך בחינת מצב הדברים ולצורך מתן מענה שיבטיח את מימוש היעד של קידום תחום הבינה המלאכותית על ידי הממשלה.

לסיכום כותב המבקר: "מוצע כי ראש הממשלה – אשר כבר בשנת 2018 יזם מהלך לקידום התוכנית הלאומית בתחום הבינה המלאכותית כבסיס להחלטת הממשלה בנושא – יעקוב באמצעות המל"ל אחר התקדמות הטיפול הממשלתי בנושא ויבטיח כי מיושמת תוכנית לאומית משמעותית הלכה למעשה."

הפוסט מבקר המדינה: לישראל אין אסטרטגיה בתחום הבינה המלאכותית הופיע לראשונה ב-Chiportal.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן פרסם שלשום בדו"ח הראשון בקדנציה שלו (שהוכן ברובו בימי המבקר הקודם יוסף שפירא) פרק שעוסק בתעשיית ההיי-טק ובאתגרים העומדים בפניה.

הוא מתריע בפני התדרדרות מעמדה של ישראל בענף, בעיקר במדדים כמו ההשקעה למו"פ כחלק מהתל"ג, מתייחס לחברות הרב לאומיות ולסטארט-אפים וקובע כי יש להקים גוף ממשלתי שבו יהיו חברים המשרדים והרשויות הרלוונטיות, ואשר יגבש אסטרטגיה ארוכת טווח לשימור ההובלה של ישראל בהיי-טק.

"לתעשיית ההיי-טק הישראלית יש השפעה גדולה על כלכלת מדינת ישראל, על תעסוקה איכותית וכן על חוסן הכלכלה הישרלאית במדדים בין לאומיים. " כותב המבקר. "הפיכתה של לשכת ה מדען הראשי במשרד הכלכלה לרשות לאומית לחדשנות טכנולוגית עצמאית היתה צעד מבורך אשר איפשר לרשות גמישות פעולה ומתן מענה מהיר ויעיל לאתגרים של ענף ההיי-טק. ממצאי הביקורת מלמדים על פערים בתחומים שונים אשר עלולים להביא לאיבוד היתרון של ישראל בזירה הטכנולוגית ולהקשות על התעשיה להתמודד עם אתגרי העתיד.

כדי לשמור על היתרון של ישראל בזירת הטכנולוגיה, כותב המבקר נדרש תאום מלא בין הגופים הנוגעים בדבר. כן יש חשיבות לקיומו של גוף ממשלתי בעל ראיה רחבה ויכולת תכלול שיהיו לו הסמכויות הנדרשות לאיגום משאבים. גוף כזה יפעל לגבש אסטרטגיה ארוכת טווח ויציע כלים מתאימים לשימור היתרון הטכנולוגי של ישראל.

משרד מבקר המדינה בדק את פעילות הממשלה לשמירת היתרון הטכנולוגי של ישראל. "בין 1995 ל-2007 הייתה עליה מצטברת של כ-2% בהוצאה הלאומית על מו"פ ביחס לתמ"ג, ואולם, בין 2007 ל-2009 חלה ירידה ביחס זה. ב-2017, שיעור ההשקעה של ישראל במו"פ עמד על 4.5% מהתמ"ג, שהוא זהה לשיעור ההשקעה במו"פ ב-2007", קובע המבקר.

לדבריו, "צמצום מעורבות ממשלתית בהשקעות בהיי-טק מעלה חשש כי היתרון של ישראל בתחום ההשקעה במו"פ קטן, וייחודיותה כמובילה עולמית במו"פ תיפגע. שיעור העלייה בהוצאה הלאומית על מו"פ עד 2001 נבלם בשני העשורים האחרונים. המדען הראשי ורשות החדשנות התריעו על כך לממשלה עוד ב-2017, אולם הטיפול בנושא זה טרם החל ויטופל בין 2024-2019".

זינוק במרכזי המו"פ הבין לאומיים

נושא נוסף שנכלל בדו"ח הוא מרכזי המו"פ הבין לאומיים, שבישראל יש יותר מ-300 מהם ושלמעלה ממחצית מההשקעות בתחום המו"פ מופנות אליהם. הוא קבע כי "העובדים במרכזי המו"פ הבין לאומיים בארץ משתכרים יותר מהמקבילים להם בחברות מקומיות" והצביע על גידול במשקלם של מרכזים אלה בסך ההוצאה למו"פ במגזר העסקי מ-29% ב-2005 ל-47% ב-2017. "הגידול בפעילות מרכזים אלה", לדבריו, "היה מקור הצמיחה העיקרי של המו"פ העסקי בישראל בעשור האחרון". אלא שההכנסות שלהם לא נשארות בישראל. עם זאת, צוין, המרכזים הללו "מהווים מוקד משיכה למהנדסים איכותיים, שבלעדיהם היו עוזבים את ישראל לטובת עבודה בחו"ל. ואולם הם מגבירים את המחסור בעובדים ברמה גבוהה בחברות מו"פ ישראליות, ופוגעים פגיעה עקיפה בתחרותיות של ההיי-טק". עוד הוא מצביע על כך שהייצור של חלק ניכר מהחברות הישראליות שמגיעות לשלב זה לא מבוצע בארץ.

עוד מציין אנגלמן את מיעוט ההשקעה של גופים מוסדיים בהיי-טק הישראלי ולעומת זאת, העלייה של ההשקעות הזרות בו. הוא קבע כי "הפעולות שנקטו משרד האוצר ורשות ניירות ערך מ-2011 ליצירת כלים שיאפשרו מסלולי השקעה בהיי-טק על ידי הגופים המוסדיים עדיין לא השיגו את מטרותיהן, ובפועל לא חל שינוי של ממש בהיקפי ההשקעה שלהם בענף. התוכנית להקמת קרנות ייעודיות לא הצליחה להביא לשינוי ניכר בשלב זה".

ירידה במספר בוגרי מדעי המחשב

אנגלמן גם עומד על הפער שבין מספר מסיימי לימודי מדעי המחשב במוסדות האקדמיים, שמספרם ירד מכ-3,000 ב-2003 לכ-2,500 ב-2017, לביקוש הגבוה לעובדים בענף. לדבריו, הירידה במספר בוגרי לימודים אלה ופרישת ותיקים לגמלאות "הביאו לכך שב-2018, ההיי-טק הישראלי לא מיצה את מלוא הפוטנציאל האפשרי. קיימות בשוק כ-15 אלף משרות בתחומי החומרה והתוכנה שאינן מאוישות. המחסור הביא לעלייה בשכר ושחק את יכולת התחרות של ההיי-טק בישראל מול העולם".

עיקרי המלצות וביקורת

• נוכח ההשפעה הרבה של השינויים העולמיים בכלכלה על ענף ההיי-טק הישראלי, חשוב שגוף ממשלתי בעל ראיה רחבה יבחן את האתגרים העומדים לפני תעשיית ההיי-טק בישראל, יפעל לגבש אסטרטגיה ארוכת טווח ויציע כלים מתאימים לשימור היכולות וההובלה של ישראל בענף זה.
• כדי שפעילות מרכזי המו"פ הבין-לאומיים לא תפגע בחברות מו"פ מקומיות, והיתרון הטכנולוגי של חברות ההיי-טק הישראליות בזירה העולמית יישמר, יש לראות כיעד לאומי את הגדלת היצע כוח האדם עם תארים מתקדמים במקצועות הרלוונטיים. השגת יעד זה מחייבת שיתוף פעולה בין משרדי הממשלה לאקדמיה ואיגום משאבים.
• יש צורך בפעולות אקטיביות של רשות החדשנות, בשיתוף משרדי הממשלה הרלוונטיים ובהם משרד הכלכלה ומשרד האוצר, כדי לקדם חדשנות ואת היקף המו"פ בתעשייה המסורתית ולאפשר לתעשייה זו לעבור לשלב הבא בעולם התעשייתי.
• כיד להגביר את השפעת ההיי-טק באיזורים שונים במדינה, על המועמצה הלאומית לכלכלה ומשרד הכלכלה בשיתוף רשות החדשנות, לבחון דרכים נוספות לפיתוח חדשנות בפריפריה ולפיתוח אקו-סיסטם הנחוץ לחברות ההיי-טק במטרופולינים.
• על רשות החדשנות, כאחד הגורמים הפועלים להחרבת השתתפותן של אוכלוסיות שונות במקצועות ההיי-טק, להסתייע במשרדי הממשלה הרלוונטיים לרבות משרד הכלכלה, כדי למפות את התחומים הטכנולוגיים שבהם יהיה אפשר לשלב את אוכלוסיות החרדים והערבים בתעסוקה איכותית, וכך יוכלו להשתתף בתהליכי החדשנות.

הפוסט מבקר המדינה: יש להקים גוף ממשלתי שיגבש אסטרטגיה ארוכת טווח לשימור ההובלה של ישראל בהיי-טק הופיע לראשונה ב-Chiportal.